Emergência na habitação: 16 países europeus já têm controlo de rendas

O aumento desenfreado do preço da habitação desde 2015 tem levado vários países a procurar formas de regular o mercado. Na Europa, são já 16 com controlo de rendas - alguns há décadas, outros muito recentemente. E pelo menos três, com a Dinamarca à cabeça, restringem venda a estrangeiros.

Dos 27 estados da União Europeia (UE), 13 têm mecanismos de controlo de rendas. Quanto a países europeus não-UE, como a Islândia, Noruega, Reino Unido e Suíça, só no caso do primeiro não existem constrangimentos legislativos ou regulamentares à fixação e aumento de rendas.

Os constrangimentos em causa variam entre a determinação de um valor inicial para a renda, baseado em requisitos diversos, e limitações, ou mesmo proibições, de aumento das rendas.

De acordo com um relatório de maio de 2021 da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) sobre controlo de rendas, no universo de 38 países membros - que inclui a maioria dos estados europeus, mas também os EUA, Austrália. Nova Zelândia, Japão, Turquia e México, entre outros -, mais de metade (23) impunham até essa data regulação no que respeita a aumentos durante a duração do contrato e em mais de um terço (13) existia algum tipo de regulação do valor inicial.

Classificados pelos especialistas do setor como "controlos de renda de primeira, segunda ou terceira geração"- consoante são dirigidos para a renda inicial ou incidem apenas sobre a variação dessa renda ao longo do tempo - estes mecanismos existem há décadas em alguns países, enquanto noutros são muito recentes. Em vários estados é até utilizado o conceito de "renda usurária", ou seja, a noção de que há rendas especulativas, fixadas acima do admissível, tendo em conta as características do locado e/ou o valor de referência do mercado. Na Alemanha, estas rendas são até crime previsto no Código Penal (secção 291, "Usura"), com pena de prisão até três anos ou multa.

Apesar de parecer incontroverso que se chegou em Portugal a uma situação de emergência na habitação - de acordo com o último Censos, efetuado em 2021, são já mais de 40% os agregados habitacionais a pagar rendas entre 650 e 999,99 euros e estima-se que o país seja, na Europa, daqueles em que o valor do arrendamento mais subiu desde 2015 - e de da mais recente remodelação governamental ter resultado a criação de um ministério exclusivamente a ela dedicado, a discussão pública e política tem recorrido muito pouco à análise das experiências de outros países no que respeita a tentativas de regulação do mercado.

Aliás, ainda em maio de 2022 o então ministro com o pelouro da Habitação, Pedro Nuno Santos, anunciava a criação, pelo governo, de um "grupo de trabalho para as questões da habitação" para "ver o que está a ser feito noutros países da UE e, havendo condições, aplicar em Portugal".

Não é conhecido, a existir, o resultado do trabalho de tal grupo, que deveria analisar, nomeadamente, os sistemas de controlo de rendas, mesmo se aquando desse anúncio o governante terá logo assegurado que não seria "solução" para o país. A hipótese de controlar as rendas tem de resto sido sempre desconsiderada pelos governos nacionais, embora na sua forma mais extrema, o congelamento, se mantenha em vigor no que respeita aos contratos anteriores a 1990 (foi inclusive várias vezes prorrogada pelos executivos de António Costa).

Para a jurista Dulce Lopes, professora na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra que integra o projeto Housing Policy in the European Union (Política de Habitação na UE), sendo também membro do Scientific Network on Eviction and Housing Rights, a relutância portuguesa no encarar de novas formas de controlo do mercado de arrendamento privado prende-se com "o historial que existe em relação a essa questão: o congelamento de rendas criou um trauma coletivo. Há a ideia de que a intervenção pública no mercado deve ser limitada."

A especialista considera que algumas iniciativas governamentais, como a do programa de Arrendamento Acessível [agora rebaptizado "de apoio ao arrendamento"], são "bem pensadas" - trata-se de um programa de adesão voluntária, no qual o proprietário tem um desconto total do IRS se arrendar a um valor 20% abaixo do "de mercado"-, mas atribui o seu insucesso às sucessivas e contraditórias alterações legislativas nas últimas décadas e ao citado trauma, que terão minado a confiança dos proprietários. "Também creio que há muita falta de informação, o programa não foi bem divulgado."

Países ricos limitam rendas, pobres entregam-se ao "mercado"?

Um estudo de maio de 2022 sobre controlos de renda (Rent control: principles, practicalities and international experience), efetuado por dois investigadores das universidades de Glasgow e Bristol a pedido do governo escocês, precisamente com o objetivo de informar o debate sobre "uma regulação eficaz", discrimina o tipo de controlo existente, até ao momento da publicação (tem havido mudanças rápidas neste aspeto) em 33 países europeus, distinguindo entre os que têm "um sistema de regulação de rendas" e os que não têm.

Na Áustria, Dinamarca, França, Alemanha, Irlanda, Holanda e Suécia há controlo das rendas iniciais, assim como em França (nas grandes cidades). Os aumentos de renda são sujeitos a regras na Áustria, Bélgica, Croácia, Chipre, Dinamarca, França, Alemanha, Irlanda, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Polónia, Reino Unido (apenas Escócia), Espanha, Suécia e Suíça.

Portugal surge no quadro comparativo como sendo um país no qual, à exceção dos contratos anteriores a 1990, não há sistema de regulação de rendas. Mas isto não é exatamente verdade: num contrato típico, os proprietários só podem, enquanto este está em vigor, aumentar o valor da renda de acordo com o índice de inflação publicado anualmente para o efeito - e como é sabido, para 2023 houve até, por decisão governamental e para controlar os efeitos da inflação, uma restrição da taxa a aplicar.

Os outros estados europeus nos quais, de acordo com este estudo, não existe controlo das rendas são a Bulgária, a República Checa, o Reino Unido/Inglaterra (à exceção dos contratos anteriores a 1989), Estónia, Finlândia, Grécia, Hungria, Islândia, Itália, Letónia, Lituânia, Malta, Roménia, Sérvia, Eslováquia e Eslovénia.

Curiosamente, parece não existir uma correspondência entre tipos de Estado, no que respeita à definição como mais ou menos liberal do ponto de vista económico, e a intervenção na habitação.

Isso mesmo concluíram os sociólogos finlandeses Hanna Kettunen e Hannu Ruonavaara em Rent Regulation in 21st Century Europe - Comparative Perspectives (Regulação de Rendas na Europa do Século XXI - Perspectivas Comparadas). Se os países europeus com ausência de controlo de rendas tendem a ser pós-socialistas (à exceção da Polónia e da Croácia), há estados neoliberais, como a Irlanda ou partes desses estados, como a Escócia, a introduzir recentemente esse tipo de política, e estados social-democratas, como a Islândia e a Finlândia, onde eles não existem. A não regulação tende também a verificar-se na Europa do Sul - sendo Espanha e Chipre exceções.

A existência ou inexistência de controlos de renda também não tem relação com o nível de vida/riqueza de cada país.

No Luxemburgo, que tem liderado o produto interno bruto per capita na UE e que, considerando a paridade do poder de compra, é consistentemente apontado como o mais rico do mundo, com um salário médio de cerca de 72 200 euros anuais e um salário mínimo fixado acima dos 2000 euros mensais, desde 2006 que a lei estabeleceu regras para o arrendamento habitacional - incluindo, para evitar as "rendas usurárias", um limite ao valor que os proprietários podem pedir. Excepto nos locados considerados "de luxo", esse valor não poderia exceder anualmente o correspondente a 5% do capital investido pelo proprietário.

No entanto, esta legislação, aprovada sob o primeiro-ministro Jean Claude Juncker, presidente da Comissão Europeia de 2014 a 2019 e do Partido Popular Social Cristão, de centro-direita, não foi considerada suficiente para debelar o aumento das rendas nos últimos anos. As quais terão, de 2012 a 2022, sofrido um acréscimo de 17%, sendo a média atual 1400 euros.

Após um período de congelamento, entre maio de 2020 e dezembro de 2022, primeiro devido à pandemia de Covid-19 e depois por causa da inflação e do efeito da guerra na Ucrânia, o atual governo está a proceder a uma alteração legislativa com o proclamado intuito de reforçar a proteção dos arrendatários. A percentagem de referência do investimento baixa de 5% para 3-3,5% (3% para locados não eficientes do ponto de vista energético) e especifica-se a forma de cálculo do capital investido, o qual tem de ser referido no contrato de arrendamento. Por outro lado, elimina-se o conceito de locado "de luxo".

Estas alterações, no entanto, estão a ser contestadas pelos representantes dos inquilinos, os quais asseveram que a forma de cálculo proposta vai em muitos casos agravar o valor das rendas.

Zonas "de pressão" e índices de preços

O tipo de controlo de renda existente no Luxemburgo - e que até agora coexistia com uma secção de "mercado livre", aquela que respeitava ao locados considerados "de luxo"- é, como já referido, classificado como de "primeira geração", por incidir sobre a fixação do valor inicial para o contrato.

Estes controlos podem ter como referência os preços de mercado num determinado momento (o chamado "índice" de preços de arrendamento, à imagem do que em Portugal é desde 2019 publicado pelo Instituto Nacional de Estatística, e que, baseado no valor dos contratos celebrados, permite saber a média por região) e/ou as características da propriedade, ser proporcionais ao seu valor (quer o investido, como no Luxemburgo, quer o chamado valor patrimonial tributário - o atribuído pela administração fiscal, que não tem de corresponder ao "de mercado") ou decididos pelo governo local ou nacional.

Já os controlos de renda de segunda e terceira geração admitem geralmente a fixação livre do valor inicial, mas limitam os aumentos. Surgem no entanto, sobretudo nos últimos tempos, "mixes" destes tipos de controlo: na Alemanha, por exemplo, onde já existia uma limitação percentual ao aumento da renda, passou a existir desde 2015, em zonas consideradas como de "carência aguda de habitação", também um limite para a renda inicial, que não pode ser fixada em mais de 10% acima do valor médio praticado na área.

A definição de zonas de carência, ou de "elevada pressão habitacional", nas quais se estabelecem controlos de preços iniciais e/ou de aumentos, tem de resto vindo a ganhar adeptos entre os países europeus. Caso de França, que aplica este tipo de regra desde 1989 - a renda inicial de um contrato nessas zonas não pode exceder a do anterior exceto nos limites estabelecidos por um índice - tendo-a reforçado a partir de 2018, da Irlanda e de Espanha, com a sua nova Ley por el derecho a Vivienda (Lei pelo direito à habitação), de 2022.

As regras desde 2018 em vigor em França estabelecem que, com determinadas exceções, nas ditas zonas de pressão (com mais de 50 mil habitantes e onde se considere que os preços dificultam o acesso à habitação) a renda inicial tem de ter como referência um índice oficial, só podendo ultrapassá-lo em 20%. Aplicadas em Paris a partir de julho de 2019 e em Lille depois de março de 2020, com outras cidades francesas a aderir, as normas preveem multas para os proprietários não cumpridores e vigoram por um período experimental de cinco anos.

Em Espanha, depois de o Tribunal Constitucional ter derrubado, no início de 2022, por considerar que "invadia competências do Estado", um diploma de controlo de rendas do governo autonómico da Catalunha, a nova lei do governo nacional prevê que os governos regionais possam estabelecer limites ao preço dos arrendamentos celebrados com "grandes senhorios" em zonas de pressão habitacional, aliando esta medida a incentivos fiscais para que os pequenos proprietários baixem as rendas nos locados que possuam nessas mesmas zonas.

O incentivo fiscal vai até uma redução de 90% no IRS quando o proprietário baixe o valor da renda de um novo contrato em 5% face ao do anterior (depois de aplicada a cláusula de atualização anual), e é de 70% se se tratar do primeiro arrendamento e o arrendatário tiver entre 18 e 35 anos.

Aguarda-se, para que a lei entre em vigor, a respetiva regulamentação, que definirá o que são "grandes proprietários" e "zonas de pressão".

Tribunais e "polícias" de renda, mais negociação coletiva

Na Holanda, Luxemburgo e Suécia existem instâncias oficiais às quais um inquilino pode apelar se considerar que a renda que lhe foi fixada pelo proprietário é desproporcionada.

No Luxemburgo, essa instância é a "comissão de aluguer/arrendamento", que existe em cada comuna, e à qual quer inquilinos quer proprietários podem recorrer (estes últimos se querem proceder a um aumento extraordinário).

Na Holanda, durante os primeiros seis meses de arrendamento, o inquilino pode dirigir-se a um "tribunal independente de arrendamento" e pedir que este avalie se a renda fixada é "razoável". A apreciação é feita com base num sistema de pontos que tem em consideração o tamanho do locado e outros atributos. Se o tribunal decide que a renda deve ser estabelecida abaixo de um determinado valor, pode reclassificar a casa como habitação social (conceito que neste país é muito diferente do que vigora em Portugal; habitação social não é habitação propriedade do Estado, mas aquela cuja renda não exceda, em 2023, 808,06 euros mensais).

Na Escócia foi recentemente (2018) introduzida uma instância avaliadora da justeza dos aumentos de renda - o "Rent Officer" -, a quem os inquilinos podem recorrer, em caso de considerarem excessivo o aumento proposto pelo proprietário. Este "polícia das rendas" pode visitar o locado para avaliar as respetivas condições, e se o aumento se justifica, devendo dar uma resposta ao pedido de avaliação no prazo de 40 dias.

Também a Suécia, onde os arrendamentos são sem termo, tem este tipo de "tribunal", o qual decide o valor inicial da renda com base da sua razoabilidade face às características do locado - tamanho, tipo de construção, índice de vetustez, se foi ou não alvo de reabilitação, etc - e a forma como compara com o preço de arrendamento em propriedades similares. Segundo o citado relatório da OCDE, "a renda inicial pode ser livremente negociada mas não pode exceder em muito a de locados comparáveis (5% de diferença é considerado razoável) e os aumentos dependem de negociação coletiva com a associação/sindicatos dos inquilinos".

Esta associação/sindicato, com mais de meio milhão de membros e cuja existência remonta a 1910, tem entre os seus objetivos expressos o de que a renda média no país não exceda 25% do rendimento médio líquido, e que o respetivo valor não suba mais rapidamente do que o de outros preços.

A definição das rendas e respetivo controlo são de resto temas politicamente sensíveis no país: a queda do governo em 2021 é em grande parte atribuída à proposta de que o controlo de rendas deixasse de se aplicar a propriedades recém-construídas.

A "monetização" da habitação e a ganância dos fundos de investimento

A análise da evolução dos sistemas de regulação de renda na Europa parece demonstrar que, ao longo do final do século XX e do início do século XXI, os países onde existia forte controlo amenizaram-no (foi assim em Portugal, com a liberalização do mercado de arrendamento em 1990), enquanto outros onde este não existia foram introduzindo alguns mecanismos de regulação. Mas recentemente, devido ao forte aumento de preços, a tendência parece ser de cada vez maior interesse dos estados na criação de sistemas que permitam proteger o acesso à habitação.

Essa proteção não tem incidido apenas no arrendamento, já que o valor de compra/venda é um fator preponderante no mercado, influindo naturalmente no do arrendamento, e tem vindo a subir de forma "exuberante". Facto que se deve em grande parte a uma alteração no mercado imobiliário habitacional: este transformou-se, a partir da crise financeira de 2008/2009, num dos principais setores de investimento dos grandes fundos internacionais (incluindo os fundos de pensões), que têm vindo a comprar grande parte das cidades, "monetizando" assim a habitação.

Um desses fundos/empresa, o grupo Blackstone, apontado como um dos maiores, senão o maior, "senhorios" do mundo, foi acusado em 2019 por peritos das Nações Unidas de ser um dos responsáveis da crise global na habitação, ao comprar por atacado centenas de milhar de casas na Europa, EUA, Ásia e América Latina, muitas vezes através de empresas subsidiárias, para depois proceder a despejos em massa com vista a aumentar as rendas e assim receber maior retorno do capital investido.

Na Dinamarca, a ação da Blackstone deu origem a uma lei que ficou associada ao nome do fundo. Pouco depois de ganhar as eleições, Mette Frederiksen, primeira-ministra e líder dos sociais-democratas, atacou a empresa: "Um fundo financeiro privado está a comprar as nossas casas. Não há limites para a ganância?"

Em julho de 2020, o parlamento dinamarquês aprovou legislação que ficou conhecida como "a lei Blackstone", e que não só proibiu os proprietários de aumentar as rendas durante cinco anos como de oferecer dinheiro aos inquilinos para abandonarem as suas casas.

A Dinamarca também obriga estrangeiros que queiram comprar imobiliário no país a pedir autorização ao ministério da Justiça. Outros países europeus, como a Áustria e a Suíça, impõem igualmente restrições à compra de imobiliário residencial por estrangeiros que não sejam nacionais de países da UE e não tenham visto de residência de um determinado tipo.

Portugal a ficar para trás?

A Nova Zelândia foi, em 2018, um dos primeiros países a inaugurar a nova geração de leis que, em nome da proteção do direito à habitação, limitam a compra por estrangeiros. Seguiu-se o Canadá: a partir de 2023, e por um período de dois anos, vigora uma proibição de compra de habitação por estrangeiros não residentes. Justin Trudeau, o primeiro-ministro canadiano, justifica a medida explicando que o mercado da habitação está a atrair "especuladores, empresas ricas e investidores estrangeiros", causando "especulação desenfreada e um disparo nos preços". E proclama: "As casas são para pessoas, não para investidores".

Uma jurista especialista desta área, que prefere não ser identificada, reconhece que também em Portugal ocorreu esta mudança de paradigma no mercado da habitação, com a substituição do tradicional pequeno proprietário ou senhorio pelos grandes investidores, muitas vezes internacionais. Se em qualquer mercado, por mais saudável que parecesse o setor da habitação, esta mudança tem criado graves problemas, num como o português, com investimento público quase inexistente e oferta para arrendamento cronicamente deficitária, cria uma tempestade perfeita.

"O Estado tem de ser mais robusto no apoio que dá na habitação", adverte a mesma jurista. "Tem de investir na oferta, claro. Mas o resultado disso leva tempo, pelo que é preciso pensar noutras formas de intervenção. Um limite ao aumento das rendas já resolvia uma parte. E se calhar mexer na tributação. Há incentivos em sede de IRS para quem faça contratos de arrendamento habitacionais longos [que chegam a um "desconto" de 18 pontos percentuais, de 28 para 10%, para quem celebre contratos de mais de 20 anos], mas sem ligação com o quantitativo da renda. Ora isso faz pouco sentido. A taxa de 28% de imposto, que foi fixada para estimular o arrendamento, deveria variar em função do valor da renda. Deveriam ser criadas isenções para determinados valores, e eventualmente agravar a taxa nas rendas mais elevadas."

Por outro lado, como frisa Dulce Lopes, a Lei de Bases da Habitação já prevê a possibilidade de delimitar "zonas de carência habitacional" e de serem nestas impostas restrições - como sucede em França e Irlanda e como a Espanha se prepara para fazer. Mas nada se fez nesse sentido ainda. "Portugal está a ficar um pouco aquém do que outros países estão a fazer", conclui.